Brasil, EUA e o Conflito do Algodão

As retaliações que o governo do Brasil anunciou contra os Estados Unidos são o capítulo mais recente de uma disputa comercial sobre subsídios ao algodão que dura quase uma década. As autoridades brasileiras têm acumulado vitórias sobre o tema na Organização Mundial do Comércio, mas ainda não foram capazes de mudar o comportamento de suas contrapartes americanas. O conflito atual atingiu um novo patamar e está sendo observado com atenção por outros países em desenvolvimento. Estão em jogo cerca de US$800 milhões e a efetividade do sistema de solução de controvérsias da OMC.

Os subsídios agrícolas dos Estados Unidos e da União Européia são uma das principais causas de distorções no comércio internacional. O auxílio financeiro que esses governos dão a seus agricultores permite que eles triunfem num mercado no qual, deixado por si mesmos, não seriam competitivos em função de seus altos custos de produção. No caso do algodão, os impactos internacionais são particularmente duros, prejudicam alguns dos países mais pobres, nações africanas como Benin, Mali, Chade e Burkina Fasso. Os EUA são os maiores exportadores mundiais de algodão, com a produção concentrada em dois estados sulistas, Texas e Geórgia.

OMC possui mecanismos para julgar e punir essas práticas, mas os processos são extremamente caros, tecnicamente muito complexos, e estão fora da capacidade da maioria dos Estados. O Brasil tem os recursos – financeiros e humanos – necessários para empreender uma disputa desse tipo, e tem usado a OMC com freqüência. Às vezes, a própria ameaça de iniciar um processo na organização funciona como um instrumento importante de barganha em negociações .

A primeira vitória brasileira no caso do algodão ocorreu em 2003. A OMC decretou que as políticas americanas – como pagar a indústrias que comprem a produção dos EUA – são ilegais e devem ser interrompidas. Como os Estados Unidos não cumpriram com a decisão da organização, o Brasil foi autorizado a retaliar, aumentando as tarifas sobre os produtos americanos. Isso não é algo fácil de ser feito, porque pode prejudicar setores econômicos que dependam das importações dos Estados Unidos.

O Brasil selecionou uma lista inicial com 200 produtos americanos que sofreriam aumento de tarifas de importação. Ao fim, o governo se decidiu por aplicar a medida a cerca de 100 deles, em valores estimados em US$560 milhões, em categorias que incluem eletrodomésticos da linha branca, xampus, batons e escovas de dente. Como se percebe, foram excluídos da retaliação bens de capital e outros insumos vitais para a indústria nacional.

A OMC também autoriza em alguns casos a chamada “retaliação cruzada”, pela qual os países podem tomar medidas que se relacionam a barreiras não-tarifárias e a produtos não envolvidos diretamente nas disputas. O objetivo é aumentar os custos de se violar as normas do comércio internacional, mobilizando grupos de pressão que possam fazer os governos mudar de atitude. Num exemplo famoso, a União Européia ameaçou retaliar o agronegócio americano em um conflito sobre os subsídios dos EUA ao aço. Deu certo e Bush cedeu.

O governo brasileiro também segue esse caminho e focou a retaliação cruzada na indústria automobilística americana, um setor poderoso politicamente e que vive uma séria crise. Foi uma escolha acertada. É possível que o Brasil faça o mesmo na área de patentes e propriedade intelectual, o que afetaria outros grupos importantes, como o farmacêutico. As medidas representam mais US$270 milhões.

Se a estratégia brasileira funcionar, estabelecerá uma referência importante para os países em desenvolvimento e fortalecerá a credibilidade da OMC com respeito a seus mecanismos de resolução de conflitos. Uma eventual mudança nos subsídios americanos ao algodão também favoreceria muito os países africanos, que têm destaque crescente na política externa brasileira.

O governo dos Estados Unidos tem mostrado certa disposição em negociar. Contudo, não é crível que o Congresso daquele país autorize qualquer tipo de diminuição nos subsídios ao algodão. Se houver solução, ela deve passar por acordos que dependam só do Executivo, como a possibilidade de transferência de tecnologia aos agricultores brasileiros.